История местного самоуправления

Страницы иcтории местного самоуправления в Омске

Городское самоуправление в Российской Империи появилось при Екатерине II. В 1785 г. была принята «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи». Городское управление складывалось из собрания городского общества, общей Думы и шестигласной Думы, исполнительного органа для решения повседневных вопросов,  руководимыми городской головой.

Местное самоуправление появилось в Омске в последней четверти XVIII в., когда Омская крепость получила городской статус. Город был провозглашён всесословным управляющимся союзом, состав которого должен был охватывать все элементы городского населения, а деятельность должна была заключаться не только в отправлении различных государственных повинностей, но и в самостоятельном заведовании всеми отраслями городского благосостояния. Малочисленное омское городское общество в XVIII в. не могло содержать органы городского управления в полном объёме, поэтому Омск был признан «малолюдным» городом, вместо Думы в нём была создана ратуша. Омская городская ратуша состояла из двух комиссий: первая ведала судом по уголовным делам, вторая — гражданским судом, полицией, торговлей, сбором налогов рекрутской повинностью, надзирала за цехами. Штат Омской ратуши состоял из двух бургомистров, четырёх ратманов и двух человек, избиравшихся в сословные суды. Все эти лица выбирались омскими купцами и мещанами сроком на три года.

План Омской крепости 1755 г.

Ратуша представляла собой особое судебно-хозяйственное учреждение, юрисдикция которого распространялась на купцов и мещан. Она находилась под полным контролем администрации и подчинялась палатам уголовного и гражданского суда.

Организация местного самоуправления в Омске претерпела изменения в 1822 г., когда в результате реформ М.М. Сперанского произошло повышение административного статуса города. Омск стал относиться к разряду «многолюдных» городов, были созданы полицейское и хозяйственное управления, а также городской суд.

Омское городское политическое управление состояло из общей управы (в состав её входили городничий, частные приставы, канцелярия) и частных управ, которые были в разных районах города, где находились частные приставы, а также квартальные надзиратели. Городское хозяйственное управление состояло из городского головы, гласных и канцелярии. Городское полицейское и хозяйственное управления подчинялись окружному управлению, во главе которого стоял начальник с советом из городничего, окружного судьи, земского исправника, окружного стряпчего и казначея. Окружное управление, в свою очередь, подчинялось Омскому областному управлению, а после ликвидации в 1838 г. Омской области — Тобольскому губернскому правлению.

В 1839 г. Омск стал главным административным центром Западной Сибири, это повлекло за собой изменение структуры городского самоуправления. В 1840 г. Омске была организована первая городская Дума. После 1840 г. история омского городского общественного управления распределяется на следующие этапы: при шестигласной Думе по Положению 1785 г.; при Думе с депутатами от всех сословий; с думой по городовому Положению 1870 г.; с Думой по городовому Положению 1892 г.

Организация и функции городских Дум в Омске с момента основания и до начала 70-х годов XIX в. базировались на «Жалованной грамоте городам Российской империи» 1785 г. «Жалованная грамота» передавала управление городом купечеству и мещанству, главным образом, зажиточному. На основании «Жалованной грамоты» запрещалось выбирать на городские должности людей моложе 25 лет, а также тех, у кого проценты с капитала были ниже 50 руб. Эти лица могли голосовать, но не могли быть выбраны в органы городского управления.

Городское общество было поделено на шесть разрядов: настоящих городских обывателей, купцов, цеховых ремесленников, городских гостей, именитых граждан, посадских. Основанием для принадлежности к первому разряду было обладание недвижимостью в черте города, ко второму — объявление купеческого капитала. Принадлежность к разряду цеховых ремесленников обуславливалось записью в цех. Определение разряда «городских гостей» вытекало из самого его наименования. Двукратное исполнение выборной должности по городу, университетский диплом или занятие оптовой торговлей давали основание причислять к разряду «именитых граждан». К «посадским» относились городские старожилы, не относящиеся к вышеперечисленным разрядам городского общества.

Собрание городского общества выбирало городского главу и общую городскую Думу. На первых выборах избирательное право получили 223 человека. В общую городскую Думу были выбраны 4 купца и 13 мещан. Первым городским головой был избран купец 3-й гильдии Николай Николаевич Николаев (1840–1844 годы). Общая городская Дума выбирала из своей среды шестигласную Думу, которая была учреждена в Омске в упрощённом виде — по одному гласному от купцов и мещан. Председателем той и другой Думы был городской голова, которого избирали сроком на три года.

Шестигласная Дума не была исполнительным органом общей городской Думы. Разница между ними заключалась в том, что общая городская Дума собиралась для решения наиболее сложных вопросов, а шестигласная — для повседневного исполнения дел.

По ст. 167 «Жалованной грамоты» 1785 г. основными функциями городских Дум были:

1. Прокормление городских жителей. 
2. Предотвращение тяжб города с другими городами.
3. Сохранение в городе тишины и согласия.
4. Наблюдение порядка и благочиния.
5. Обеспечение города необходимыми припасами.
6. Охрана зданий.
7. Приращение городских доходов.
8. Разрешение противоречий между ремесленниками и гильдиями.

На практике роль Думы была более скромной, чем было намечено в «Жалованной грамоте». Городская Дума была практически безвластна,  не имела права самостоятельно решать хозяйственные вопросы. В силу доведённой до абсурда централизации решение чуть ли не каждого вопроса требовало санкции Министерства внутренних дел. Дума выполняла мелочные поручения по «наряду» губернского правления. Тобольское губернское правление полностью контролировало деятельность Думы и вникало в малейшие детали омского бюджета, стремясь уменьшить расходы хоть на несколько копеек.

Работа на городских должностях была в то время не престижна и обременительна. Омские обыватели стремились уклониться от неё: нанимали вместо себя других лиц, не являлись на службу и т.д. В первые годы после открытия Думы не раз возбуждались ходатайства об её упразднении и о замене Думы более дешёвыми полицейским и хозяйственным управлением.

«Жалованная грамота» 1785 г. фактически устраняла от участия в городском управлении все городские сословия, кроме мещанского и купеческого. Шестигласная Дума просуществовала в Омске до 1864 г. В конце 1864 г. в Омске с разрешения правительства были избраны депутаты от домовладельцев всех сословий. Эти депутаты собирались для обсуждения важнейших нужд города. Благодаря поддержке администрации Городским головой был избран почётный гражданин Владимир Петрович Кузнецов (1864–1870 годы). Такая реорганизация местного самоуправления мало изменила городскую жизнь.

Наиболее важным звеном в системе управления оставалась городская полиция. В начале века её возглавлял городничий, а с 1839 г. — полицмейстер. Через полицию осуществлялись все контакты коронной администрации с горожанами. Город делился на шесть кварталов во главе с квартальными надзирателями, которым подчинялось 12 десятников. Полицейское управление имело канцелярию, лекаря, «заплечных дел мастера» и архитектора. На полицию возлагались четыре важнейшие функции:

1. Целостность веры, как основание добрых нравов и непоколебимости гражданского подчинения.
2. Гражданские дела — объявление о торгах, наблюдение за соблюдением винной монополии, монетной регалии, качеством измерительных приборов и т.д.
3. Судебные дела — полиция не только выполняла приговоры, но и судила по мелким административным  нарушениям.
4. Военные дела — она осуществляла надзор за выполнением рекрутской повинности и расквартированием войск.

  Всесословная Дума на основе цензового права по Городовому Положению 1870 г. была введена в конце 1872 г. В сентябре 1870 г. омские домовладельцы обратились в Акмолинское областное управление с просьбой о введении в Омске нового Городового Положения. В конце 1872 г. были проведены выборы, а 4 марта 1873 г. городская управа приступила к работе. В Думу были избраны 60 гласных, городским головой был избран отставной преподаватель кадетского корпуса, учёный, генерал Фёдор Леонтьевич Чернавин (1873–1879 годы).

В основе Городового Положения 1870 г. лежали принципы всесословного представительства, имущественного и возрастного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей, самоуправления городского общества.

Избирательное право предоставлялось каждому гражданину при условии, если:

• он был русским подданным;
• имел возраст не менее 25 лет от роду;
• имел в городе недвижимость или уплачивал в пользу города сбор со свидетельств купеческого или промыслового.

Избирательным правом пользовались также юридические лица, владеющие в городе недвижимостью, с которой в пользу города взимались сборы.

В основе выборной системы лежал принцип соразмерности участия в городском общественном управлении количеству уплачиваемых налогов. Он вылился в заимствованную из Пруссии систему группировки избирателей. Суть её заключалась в делении избирателей, расположенных в порядке размера уплачиваемых налогов, на три группы с равными общими суммами платежей. Каждой из групп предоставлялось право выбора одинакового количества гласных.

Выборы впервые в России стали осуществляться путём закрытой баллотировки. Процедура выдвижения кандидатов специально не оговаривалось. Как правило, кандидатуры выдвигались перед началом голосования. Любой избиратель мог предложить в гласные неограниченное число кандидатур, в том числе и свою собственную. Избранными в гласные считались лица, за которых проголосовало более половины избирателей. Результаты выборов отмечались в особом выборном листе, который при окончании выборов зачитывался избирательному собранию. Женщины, несовершеннолетние и юридические лица могли участвовать в выборах только через доверенных.   

На выборах 1877 г. из 24818 жителей право выбирать получили 1346, они были разделены на три избирательных собрания. В первом разряде было 23 человека, во втором —123, в третьем — 1200. Каждый разряд избирал 20 гласных. Омские избиратели игнорировали выборы, на первые выборы пришло немногим более 7% избирателей по всем трём разрядам (96 человек). В гласные было выдвинуто 78 кандидатур, т.е. почти столько, сколько было избирателей. В составе гласных были избраны 27 чиновников, 3 священника, 5 офицеров, 19 купцов и 6 мещан.

По Городовому Положению 1870 г. к учреждениям городского общественного управления относились:

• городские избирательные собрания;
• городские Думы;
• городские управы. Городские избирательные собрания собирались раз в четыре года только для избирания гласных.

Распорядительные функции в городе возлагались на Думу, исполнительные — на управу.

Городской Думе предоставлялись права:

• назначать выборных лиц городского самоуправления и устанавливать им оклады;
• устанавливать городские налоги и принимать решения о займах от имени города;
• распределять городские расходы и утверждать бюджет;
• утверждать постановления по предметам городского благоустройства и изменения в архитектурном плане города.

Дума могла собираться:

• по требованию губернатора;
• по предложению городского головы;
• по желанию не менее 1/5 части гласных, заявленному городскому голове.

Собрание считалось полномочным, если в нём принимало участие не менее 1/3 гласных. Право голоса в Думе было только личным и не могло отдаваться другому лицу. Выборы должностных лиц, решения об отстранении от должности и о придании суду производилось только тайным голосованием.

Гласные Омской городской Думы созыва 1889-1892 г .Фото 1891 г.

На городскую управу возлагались следующие обязанности:

• заведование делами городского хозяйства;
• исполнение постановлений Думы;
• составление проектов городского бюджета;
• взимание и расходование городских сборов;
• наблюдение за правильностью производства торговли.

Члены управы назначались Думой и не подлежали утверждению администрацией. На освобождённые должности в городском общественном управлении не могли избираться священники, чиновники казначейства и прокуратуры.

Думу и управу возглавлял городской голова, он избирался Думой, утверждался губернатором и министерством внутренних дел. Утверждение городского головы Акмолинским губернатором было обязательным. Так, в 1879 г. губернатор Акмолинской области не утвердил городским головой Омска надворного советника А.С. Алфимова. К чести Думы, она проголосовала против. Городским головой был избран 24 голосами «за» и 14 «против» отставной генерал-майор Василий Васильевич Маслов (1879–1882 годы).

В компетенции городского головы был большой круг вопросов. Он отдавал распоряжения о созыве Думы. Под его руководством и под его ответственность печатались доклады по назначенным к слушанию делам в Думе. Только через посредство городского головы Дума могла приглашать на свои заседания посторонних лиц. Гласные, вносившие предложения в Думу, были обязаны известить городского голову за три дня до заседания. Предания суду городского головы зависело от 1-го департамента Сената.

Дума была наделена широкими полномочиями, администрация следила лишь за законностью и утверждала лишь наиболее важные положения Думы. Значительное число, в том числе и годовые бюджеты, решались Думой и не нуждались ни в чьём утверждении. Вместе с тем Городовое Положение 1870 г. не обеспечивало реальных условий для успешной организации деятельности органов местного самоуправления. Думы не могли полностью распоряжаться городскими средствами, их деятельность не должна была выходить за пределы города. Совмещение должностей городским головой затрудняло критику управы. Органы местного самоуправления не могли оказывать влияния на деятельность городской полиции, которая находилась в ведении Министерства внутренних дел.

После смерти последнего всесословного городского головы Эдуарда Ивановича Эзета (1883-1891 гг.) и городской контрреформы, осуществлённой правительством Александра III, последующие головы избирались на основе Городового Положения 11 июня 1892 г., урезавшего права и полномочия органов городского самоуправления, существенно повысившего избирательный ценз и сократившего число избирателей. Согласно ст. 24 Городового Положения 1892 г. правом участия в выборах в Думу пользовались:

• лица, состоявшие в русском подданстве, имеющие недвижимость в городе, с оценкой в Омске не менее 1000 руб.;
• состоящие в русском подданстве лица и учреждения, если они имеют в городе предприятия, требующие свидетельства первой или второй гильдии.

В 1893 г. в выборах в городскую Думу участвовало всего 280 избирателей. Городским головой по новому Городовому Положению был избран сын купца, юрист по образованию Николай Петрович Остапенко (1893–1910 годы)

По Положению 1892 г. каждое решение городской Думы, вплоть до составления городского бюджета, должно быть одобрено губернатором. Дела могли приводиться в исполнение, если они в течение двух недель не опротестовывались губернским по городским делам присутствием. Ни одна, даже временная должность, в городском управлении не могла быть заменена без согласия администрации. Городское правительство хотя и провозглашало всесословность,  но было сильно ограничено имущественным цензом, поэтому всецело находилось в руках крупной буржуазии. Городской голова, как председатель думы, мог не ставить в повестку заседания, либо снимать с него вопросы, неудобные для управы. Всё это приводило к отсутствию должного контроля в процессе формирования городского бюджета и в текущей деятельности городского головы.

Рост экономического значения города в конце XIX — начале XX веков оказал заметное влияние на деятельность органов самоуправления. Они находились под контролем царской администрации, однако на практике Акмолинский губернатор в начале ХХ в. почти не вмешивался в текущую деятельность Думы и управы. В быстрорастущем городе практически с нуля приходилось проводить благоустройство. Всё это заметно усложняло задачи городской Думы и управы. В состав городской Думы входило 60 человек, работавших на общественных началах. Численный состав членов городской управы в начале ХХ в. увеличился до 8 человек, работавших на постоянной основе за заработную плату. В 1911 г. между членами управы было проведено разграничение обязанностей по всему кругу вопросов.

Городская управа, исходя из необходимости предварительного ознакомления гласных Думы и общественности с текущими делами, с 1 января 1911 г. стала издавать небольшим тиражом, два раза в месяц, муниципальный журнал «Вестник Омского городского общественного управления».

Система городского управления в начале ХХ в. имела достаточно чёткое разделение компетенции двух составных её элементов: Думы и управы. При этом управа, однако, имела гораздо больше прав и возможностей в решении городских вопросов.

Деятельность органов городского самоуправления значительно теряла свою эффективность из-за крайне недемократичной системы представительства в них. От участия в их деятельности были устранены широкие слои населения, право выбирать предоставлялось только представителям состоятельных слоёв. По-прежнему избирательного права были лишены женщины.

Работа в органах городского самоуправления к концу первого десятилетия ХХ в. стала терять свой престиж в глазах буржуазии. Так, в 1909 г. Дума три раза подряд не смогла собрать кворума для решения вопросов в порядке, установленном законом.

16 июля 1917 г. была избрана Дума на основе всеобщего избирательного права (для граждан старше 20 лет), которая просуществовала до 18 января 1918 г., когда решением Омского Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов была распущена.

После мятежа чехословацкого корпуса Омская городская Дума была восстановлена 8 июня 1918 г. — на следующий день после падения Советской власти в Омске. Уполномоченный Временного правительства Автономной Сибири А.А. Кузнецов 8 июня в 10 часов утра на заседании впервые после роспуска большевиками Омской городской Думы заявил о назначении его «диктатором» в Омске до восстановления городского самоуправления и земских учреждений. Новым городским головой на втором заседании Думы был назначен Скороходов с годовым окладом в 1200 рублей, а товарищем городского головы — Колосов, с годовым окладом в 1000 рублей. Данные лица заявили о своей неготовности к работе, ссылаясь на то, что данная должность и обязанности, связанные с нею, не соответствуют ни их здоровью, ни их моральным качествам и что они считают себя не в праве занимать столь высокий пост. Городская Дума ещё несколько раз избирала гласных на эти две должности, но все избранные лица, не желая принимать на себя такую ответственность, после непродолжительной работы отказывались от исполнения возложенных на них обязанностей, по-видимому ввиду политической неопределённости обстановки, которая сложилась на тот момент в Омске и нежеланием местных деятелей рисковать собственным положением в случае очередной перемены власти. В  новых условиях «демократической контрреволюции» в сентябре 1918 г. Омская городская Дума была переизбрана на основе имущественного ценза,  но с партийным представительством. В переизбранной Омской городской Думе были представлены следующие партии: «…Социалистов-революционеров, социал-демократов, меньшевиков и  фракция народов Сибири, фракция домовладельцев». За время с осени 1918 г. по 1919 г. председателем Думы был В.Н. Новиков, а его заместителем Науман.

В конце 1918 г. было принято решение о перевыборах в гласные городской Думы. Выборы были назначены на 11 сентября 1919 г. Право голоса получили русские подданные, достигшие двадцатилетнего возраста, проживавшие в городе Омске на то время, а также те из отсутствавших, которые были связаны с Омском занятием, службой или домашним обзаведением. По предложению совета старейшин выборы в гласные Думы были перенесены на 16 ноября 1919 г. «ввиду общего тревожного положения».

Назначенные перевыборы 16 ноября проведены не были, т.к. городская Дума и городская управа, а вместе с ними — и пост городского головы были 14 ноября 1919 г. окончательно ликвидированы Советской властью, с падением «Омского» правительства адмирала А.В. Колчака.

В Омске с этого времени временно функции местного управления стал выполнять ревком. Борьба с тифом, восстановление транспорта, обеспечение продовольствием и топливом Омска в суровую зиму 1919–1920 гг. показали действенность ревкомов. Однако это были чрезвычайные и временные органы, на смену которым должна была прийти выборная постоянная власть. Решено было провести в апреле 1920 г. выборы в Омский городской Совет рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Для организации и проведения выборов была создана Центральная избирательная комиссия. В первый состав горсовета было избрано 337 членов и 128 кандидатов. 22 апреля 1920 г. в помещении драматического театра состоялось торжественное открытие Омского Совета рабочих и красноармейских депутатов. На первом заседании горсовета был сформирован исполком из 7 человек и президиум из 3 человек. Председателем исполкома стал И.Д. Апасов, а со 2 июня 1920 г. — В.М. Косарев.

При исполкоме были организованы отделы: труда, коммунальный, социального обеспечения, просвещения, здравоохранения, управления и единого потребительского общества. Для обеспечения общественного порядка создавалась городская милиция. Недостаток грамотных и опытных работников в аппарате городской власти усугублялся  частыми мобилизациями на фронт, в уезды, на партийную и другие работы. В августе 1920 г. произошли перевыборы Омского горсовета. 1 сентября 1920 г. открылся I губернский съезд Советов. Он завершил переход Омской губернии к конституционным формам власти и управления. Был избран первый состав Омского губисполкома. Омский горисполком объединился с губисполкомом, что соответствовало решению VII Всероссийского съезда Советов. В то же время губернский съезд подчеркнул, что в вопросах городской жизни губисполком и его отделы должны быть подотчетны Пленуму городского Совета. Большое место в работе горсовета этого периода уделялось рассмотрению мер по восстановлению городского хозяйства и оказанию помощи голодающим.

С 1939 г. Омский городской Совет рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов был переименован в Омский городской Совет депутатов трудящихся, а с 1977 г. — народных депутатов. В декабре 1939 г. на основе новой Конституции прошли первые выборы в Омский горсовет. В голосовании приняло участие 99 процентов избирателей. Первая сессия вновь избранного Омского городского Совета начала свою работу 4 января 1940 г. Сохранилась прежняя система деятельности Омского городского Совета. Основные вопросы решались на сессиях Совета. В период между сессиями главным органом являлся исполком городского Совета. Он избирался на первой сессии депутатов нового созыва. Особенно активную роль Омский городской Совет играл в годы Великой Отечественной войны. Городской Совет решал вопросы размещения рабочих эвакуированных заводов и самих заводов, вопросы разгрузки эшелонов с оборудованием, принимал меры по оказанию помощи голодающим и т.п.

Городской Совет в это время играл ключевую роль в организации труда и населения. Удлинился трудовой день исполкома городского Совета.

В 1950–1990 годы Омский городской Совет являлся, как и прежде, центральным звеном в местном самоуправлении. Система выборов в Совет не претерпела каких-либо серьезных изменений. Совет в данный период уделял, прежде всего, свое внимание социально-экономическим вопросам (например, благоустройство города). Культурная жизнь города также зачастую была в повестке дня исполкома Совета.   

Первый этап в становлении современной российской системы местного самоуправления был заложен принятым в 1991 г. законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Функциями местных органов власти в районах, городах, поселках, сельсоветах наделялись соответствующие Советы народных депутатов. Органами управления этих институтов выступала местная администрация, осуществлявшая исполнительно-распорядительные функции. К началу 1990-х годов в организацию управления городскими территориями проникает принцип разделения власти на исполнительную (администрация города) и законодательную (горсовет). Развитие городского самоуправления совпало с намерением депутатов Омского городского совета усилить финансовую самостоятельность города, вернув в него значительную долю налоговых поступлений с его территории.

С появлением в 1995 г. закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» система управления городом претерпевает существенную трансформацию. Городское самоуправление обретает законодательную основу.

Таким образом, можно говорить о формировании института местного самоуправления и создании правовой базы, очерчивающей рамки деятельности органов местного самоуправления, к концу 1990-х гг.

История городского самоуправления в Омске в 90-е годы ХХ века

В 1993 году по указу Президента Б.Н. Ельцина полномочия Советов народных депутатов были прекращены. И в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. необходимо было провести новые выборы органов местного самоуправления.

В Омске народных представителей в городскую Думу выбирали 20 марта 1994 года по семнадцати избирательным округам. Однако по причине низкой явки избирателей в шести округах выборы признали не состоявшимися. Повторные выборы назначили на 27 ноября 1994 г. На первом заседании городской Думы было решено «именовать впредь выборный представительный орган — «городской Совет», а лиц, избранных в данный орган «депутатами городского Совета», что сохраняет историческую преемственность с предыдущими органами демократии.

С появлением в 1995 г. закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» система управления городом претерпевает существенную трансформацию. Городское самоуправление обретает законодательную основу. Начатое горсоветом формирование нормативно- правовой базы, определившей место и роль органов местного самоуправления в общественной жизни города, продолжилось в период работы Омского городского Совета второго (1998–2002 годы) и третьего (2002–2007 годы) созывов. Их деятельность доказала жизнеспособность новой системы власти на местах, ее возможность решать проблемы омичей.

Подготовлено по опубликованным материалам и музейным источникам